Η μεταρρύθμιση του κράτους με στόχο την ανακατανομή της πολιτικής, οικονομικής και διοικητικής εξουσίας ανάμεσα στο κέντρο και τους θεσμούς της περιφέρειας είναι ζήτημα βαθύτατα πολιτικό και έχει μεγάλη σημασία για τη χώρα μας. Ο συγκεντρωτισμός που αποτέλεσε  για δύο σχεδόν αιώνες το κυρίαρχο μοντέλο οργάνωσης του κράτους, στέρησε την Ελλάδα από τα αναγκαία βήματα εκσυγχρονισμού προκαλώντας έντονες περιφερειακές ανισότητες  και γενική υστέρηση στην ανάπτυξη της.   

Στα 180 χρόνια ζωής του νεοελληνικού κράτους  όποιες σοβαρές προσπάθειες έγιναν για μεταφορά εξουσίας στην αυτοδιοίκηση (περίοδος Χαριλάου Τρικούπη νόμος AΦΝC΄ του 1887, νόμος ΒΧΕ΄ του 1899 Σύνταγμα 1927) δυστυχώς  δεν καρποφόρησαν γιατί, οι πολιτικές δυνάμεις που στήριζαν το συγκεντρωτισμό ήθελαν τον έλεγχο του κράτους για  την αναπαραγωγή τους στην εξουσία και την αυτοδιοίκηση στο περιθώριο  του συστήματος.

Ακόμα και το καινοτόμο σε πολλά σημεία Σύνταγμα  του 1975 που θεσπίστηκε μετά τη πτώση της δικτατορίας σε κλίμα και πολιτικές  συνθήκες που ευνοούσαν την  οικοδόμηση μιας σύγχρονης δημοκρατίας στην περιφέρεια, αντιμετώπισε το θεσμό της αυτοδιοίκησης  με φόβο και επιφυλάξεις.

Το σύστημα που καθιερώθηκε με τα άρθρα  (101, 102) δεν έμοιαζε σε τίποτε με το θεσμό της   πολυβάθμιας  αυτοδιοίκησης που ίσχυε  σε άλλες χώρες της Ευρώπης. Οι ουσιαστικές αρμοδιότητες  ανατέθηκαν  στις  αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες στο επίπεδο του νομού (παλαιές Νομαρχίες) και αργότερα στις  κρατικές  Περιφέρειες. Οι Δήμοι και οι κοινότητες που αποτελούσαν το μοναδικό βαθμό αυτοδιοίκησης  μέχρι την ίδρυση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης ( 1994 ) παρά τη κατοχύρωση της διοικητικής τους  αυτοτέλειας  χωρίς τις απαραίτητες  αρμοδιότητες και τους αναγκαίους πόρους δεν μπορούσαν να εκπληρώσουν την αποστολή που όριζε το Σύνταγμα. Το θέμα της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης δεν απασχόλησε την ολομέλεια της 5^ης αναθεωρητικής  βουλής εκτός από μεμονωμένες παρεμβάσεις όπως αυτή του αρχηγού του ΠΑΣΟΚ Ανδρ. Παπανδρέου για το ενδεχόμενο σύγκρουσης που μπορεί να υπάρξει μεταξύ των κρατικών και αιρετών οργάνων όταν θα εφαρμόζουν αρμοδιότητες που θα αναφέρονται στην ίδια εδαφική περιφέρεια. Γενικά  στους περισσότερους βουλευτές υπήρχε άγνοια για το θεσμό ( Ν. Χλέπας Πολυβάθμια Αυτοδιοίκηση 1994 ).

Αξίζει όμως,  να θυμίσουμε εδώ τη  ριζοσπαστική για την εποχή πρόταση των τότε εκπροσώπων της ΚΕΔΚΕ που ζήτησαν το άρθρο (102 ) του Συντάγματος να έχει το ακόλουθο περιεχόμενο:  (εντός των διοικητικών περιφερειών, οι πολίται διοικούν μετά πρωτοβουλίας και απ ευθείας τας τοπικάς υποθέσεις περιλαμβάνοντας παν ό,τι δεν εμπίπτει εις τα θεμελιώδεις κρατικάς δραστηριότητας). Η διατύπωση αυτή, όπως διευκρινίστηκε απέβλεπε στο να θεωρούνται «τοπικές υποθέσεις» όλες οι υποθέσεις εκτός βασικά από την εθνική άμυνα την άσκηση εξωτερικής πολιτικής και την απονομή δικαιοσύνης. (Τετράδια  Αυτοδιοίκησης 2/2000). Το πόσο διαφορετική θα ήταν η πορεία της αυτοδιοίκησης στη χώρα μας εάν υιοθετούνταν η παραπάνω πρόταση το αντιλαμβάνεται ο καθένας.

Η ένταξη της Ελλάδας στην Κοινότητα (1980) και η τριβή με τους ευρωπαϊκούς θεσμούς πολλοί ήλπιζαν ότι θα επηρέαζε τις εξελίξεις στο χώρο της αυτοδιοίκησης  καθώς η  περιφέρεια  αναδεικνύονταν σε κομβικό αναπτυξιακό θεσμό στο πλαίσιο  των κοινών ευρωπαϊκών πολιτικών.

Ο  Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας που κυρώθηκε το 1989 από τη Βουλή, δεσμεύει την Ελλάδα να υιοθετήσει καθεστώς πραγματικής αυτονομίας για τους  Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ενώ η  αρχές της επικουρικότητας και της εγγύτητας που υιοθετήθηκαν με τη συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) επιβάλουν να παίρνονται οι αποφάσεις πιο κοντά στους πολίτες.

Επιπλέον  ο  Χάρτης της Κοινότητας για τις Περιφέρειες που εγκρίθηκε το Νοέμβριο του 1988 από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προσδιορίζει την έννοια της περιφέρειας  και τα βασικά  οργανωτικά χαρακτηριστικά που πρέπει να διαθέτει, όπως είναι η ύπαρξη αιρετού συλλογικού οργάνου με κανονιστικές και ελεγκτικές αρμοδιότητες καθώς και ένα είδος κυβέρνησης με εκτελεστικές και διοικητικές αρμοδιότητες.

Εκτός όμως,  από τα όργανα της Ένωσης η ιδέα της Ευρώπης των Περιφερειών άρχισε να κερδίζει έδαφος στην κοινωνία και αυτό είχε ως αποτέλεσμα να κινητοποιηθούν δυνάμεις σε διάφορες χώρες για διεκδίκηση περισσότερης αυτονομίας.  

Για παράδειγμα στη γειτονική  μας Ιταλία ψηφίστηκαν δύο συνταγματικοί νόμοι (leggi cost. nn 1/1999 e 3/2001 ) με ευρεία συναίνεση των πολιτικών δυνάμεων αναγνωρίζοντας  ότι, οι Δήμοι, οι Επαρχίες και οι Περιφέρειες αποτελούν μαζί με το κεντρικό  Κράτος την Ιταλική Δημοκρατία που συστήνεται πλέον από τα κάτω προς τα πάνω ( Συνταγματικό δίκαιο Bilancia 2008). Παράλληλα διεύρυναν την αυτονομία της Αυτοδιοικούμενης Περιφέρειας σε τέτοιο  βαθμό που άσκηση της  νομοθετικής εξουσίας στους τομείς των  αρμοδιοτήτων που της αναθέτει το Σύνταγμα να προϋποθέτει μόνο το σεβασμό των θεμελιωδών  αρχών της Ιταλικής και Ευρωπαικής έννομης τάξης, χωρίς δηλαδή, να απαιτείται ούτε καν νόμος πλαίσιο. Με πρόσφατο  συνταγματικό νόμο (Legge n.42/2009 )  καθιερώθηκε περιφερειακό δημοσιονομικό σύστημα εναρμονισμένο με τις αρχές και τις λειτουργίες του κεντρικού συστήματος που αναγνωρίζει στους θεσμούς της αυτοδιοίκησης περισσότερη φορολογική εξουσία για τη κάλυψη των οικονομικών τους δαπανών και προβλέπει τη σύσταση ειδικού ταμείου αλληλεγγύης για τις φτωχότερες περιφέρειες  (Περιφερειακό δίκαιο  Caretti- Barbieri 2009 ).   

Δυστυχώς στη χώρα μας η ευκαιρία που δόθηκε με την  εκτεταμένη και συναινετική συνταγματική αναθεώρηση το 2001 για ριζική αλλαγή του συστήματος αυτοδιοίκησης χάθηκε μπροστά στην ατολμία και στο φόβο του κομματοκρατούμενου  πολιτικού συστήματος να παραχωρήσει μέρος της πολιτικής του εξουσίας.

Όπως σημειώνει ο  καθηγητής του Συνταγματικού Δικαίου  Γ. Σωτηρέλης, με την αναθεώρηση υπήρξαν επί μέρους λύσεις και διευθετήσεις για την αυτοδιοίκηση, αλλά αυτές δυστυχώς δεν εντάχθηκαν σε μια επεξεργασμένη και ολοκληρωμένη συνταγματική πολιτική για το εθνικό κράτος και την προοπτική του, σε συνθήκες παγκοσμιοποίησης αφενός και ευρωπαϊκής ενοποίησης αφετέρου (η Μεταρρύθμιση της Αυτοδιοίκησης 2002).

Η  ανάγκη λοιπόν  να μεταβεί η χώρα σε ένα ήπιο μοντέλο περιφερειακού κράτους, που θα ταίριαζε στις ιδιαίτερες ιστορικές, κοινωνικές και πολιτιστικές συνθήκες της κάθε περιφέρειας και θα ήταν προσαρμοσμένο  στο πολυεπίπεδο  σύστημα διακυβέρνησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης παραπέμφθηκε για άλλη μια φορά στο μέλλον. Οι νέες συνταγματικές διατάξεις (άρθρου 102) που αναγνωρίζουν το τεκμήριο αρμοδιότητας για τις τοπικές υποθέσεις, τη δυνατότητα μεταφοράς κρατικών αρμοδιοτήτων και το δικαίωμα  επιβολής τοπικών εσόδων για τους ΟΤΑ, μπορεί να επιφέρουν βελτιώσεις  δεν αλλάζουν όμως την ισχύουσα συνταγματική λογική για το θεσμό της  αυτοδιοίκησης  και τη διάρθρωση του κράτους.

Το συνταγματικό  πλαίσιο για την  απλή και λειτουργική πολιτικοδιοικητική δομή του κράτους μέσω της καθιέρωσης τριών επιπέδων διοίκησης (Κεντρικό, περιφερειακό, τοπικό) με αναφορά στους τομείς αρμοδιοτήτων του κάθε επιπέδου σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας   παραμένει  ζητούμενο.

Χωρίς την αναθεώρηση των διατάξεων του Συντάγματος που κατοχυρώνουν αποκλειστικά τη ρυθμιστική αρμοδιότητα στο κεντρικό κράτος σε τομείς δημόσιας πολιτικής  (εκπαίδευση άρθρο 16, πολεοδομία, περιβάλλον, δάση άρθρο 24  και όπου αλλού), τη δυνατότητα επιβολής φόρου από τους ΟΤΑ (άρθρο 78) και την αναγνώριση ευρείας κανονιστικής, διοικητικής και δημοσιονομικής αυτονομίας που θα ασκείται με το σύστημα νόμων πλαισίων (και όχι με το πολύπλοκο σύστημα της εξουσιοδότησης του άρθρου 43 παρ 2 Συν.) η αυτοδιοίκηση δεν αποκτά  τις αναγκαίες  θεσμικές και πολιτικές  προϋποθέσεις για  να παίξει ουσιαστικό ρόλο στη περιφερειακή ανάπτυξη της χώρας.

Το πρόγραμμα Καλλικράτης, όπως αναφέρει, ο αρμόδιος Υπουργός  στο κείμενο που δόθηκε στη δημόσια διαβούλευση, κινείται εντός των ορίων του ισχύοντος Συντάγματος πράγμα που σημαίνει περιορισμένες αρμοδιότητες και επομένως  μειωμένο θεσμικό ρόλο για την υπό σύσταση Αυτοδιοικούμενη Περιφέρεια. 

Η μεταφορά αρμοδιοτήτων από τη δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση  στους νέους δήμους, η ίδρυση επτά νέων αποκεντρωμένων κρατικών Γενικών Διοικήσεων, η διατήρηση των πέντε Αναπτυξιακών Περιφερειών που λειτουργούν με βάση  το συγκεντρωτικό και ιεραρχικό σύστημα προγραμματισμού και υλοποίησης του ΕΣΠΑ που ελέγχεται από το Υπουργείο Οικονομίας (Ν.3614/2007), το μικρό μέγεθος των  δεκατριών Αυτοδιοικούμενων Περιφερειών και η αμφισβήτηση που θα προκύψει κατά τη μεταφορά των αρμοδιοτήτων, όπως συνέβη με τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση (βλ σχετική νομολογία ΣτΕ) προδιαγράφουν ένα θεσμό εξ ορισμού αδύναμο, συμπιεσμένο ανάμεσα στις αποκεντρωμένες υπηρεσίες  του κεντρικού κράτους και τους ισχυρούς πρωτοβάθμιους ΟΤΑ ειδικά στις περιοχές Αθήνας, Θεσσαλονίκης όπου προβλέπεται και η ίδρυση του θεσμού της Μητροπολιτικής Περιοχής.

Πρόκειται για ένα μοντέλο Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης που απέχει πολύ από τα ευρωπαϊκά δεδομένα, αλλά και από το θεσμό που  έχει ανάγκη η χώρα να συμμετάσχει δυναμικά στο νέο περιβάλλον που διαμορφώνεται. 

Οι δυνάμεις της αυτοδιοίκησης θα πρέπει να απεγκλωβιστούν από τις κομματικές λογικές και μαζί με τους πολίτες της περιφέρειας να διεκδικήσουν το πολιτικό δικαίωμα να αποτελέσει η αυτοδιοίκηση συνταγματικό θεμέλιο του ενιαίου  κράτους, πραγματικό μοχλό ανάπτυξης. Να απαιτήσουν, δηλαδή, να υπάρξει συμφωνία των πολιτικών δυνάμεων της χώρας για αναθεώρηση του συντάγματος και ορισμό μεταβατικής περιόδου με συγκεκριμένο σχέδιο και χρονοδιάγραμμα για τη συγκρότηση των διοικητικών και οικονομικών μηχανισμών στήριξης και λειτουργίας του θεσμού που θα ξεκινήσει από τώρα. Η καθιέρωση της ισχυρής δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης με τις τέσσερις η επτά (4,7) Αυτοδιοικούμενες Περιφέρειες σχεδιασμού προγραμματισμού και ανάπτυξης  (Ι. Τσεκούρας η Άλλη πρόταση 2005)  αφορά την εξέλιξη της πολιτικής και οικονομικής δημοκρατίας στο τόπο μας και καθορίζει το μέλλον των επόμενων γενεών.

Η ταυτόχρονη εφαρμογή του προγράμματος Καλλικράτης στους δύο βαθμούς αυτοδιοίκησης με τους όρους που προτείνεται σε μια περίοδο έντονης δημοσιονομικής κρίσης που περνάει η χώρα δεν εγγυάται την επιτυχία του εγχειρήματος.

Γι αυτό είναι προτιμότερο να γίνει σταδιακή εφαρμογή ξεκινώντας από την ορθολογική  συνένωση των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, τη μεταφορά των νέων αρμοδιοτήτων και την οργάνωση των υπηρεσιών τους,  παράλληλα δε να υπάρξει σοβαρή προετοιμασία για την Αυτοδιοικούμενη Περιφέρεια σε όλα τα επίπεδα (χωροταξικό  οικονομικό διοικητικό) και η θέσπιση της να γίνει με τη συνταγματική αναθεώρηση συμβολίζοντας έτσι την επανίδρυση του κράτους.